浅析高校法律顾问之律师模式
摘 要：在依法治国的背景下，高校逐步建立、健全了法律顾问制度。在法律顾问的设置中，高校以选择由律师担任法律顾问者居多；与此同时作为律师来说，从事高校法律顾问工作也成为律师非诉业务中的重要内容。对于高校与律师双方而言，高校如何选聘律师担任其法律顾问，律师如何担任高校法律顾问都是非常值得研究的问题。厘清高校与律师之间的关系，研究目前法律顾问的现状、存在问题以及发展对策具有现实与理论意义。
关键词：高校;法律顾问;律师;
作者简介：周一（1978-），男，江苏无锡人，讲师，硕士，无锡南洋职业技术学院职业素质教学部
收稿日期：2019-06-11
基金：江苏省2018年高校哲学社会科学基金项目（2018SJA0902）阶段性成果;
目前，全国高校在教育部与各地教育行政部门的要求下逐步建立、健全法律顾问。早在2016年教育部印发的《依法治教实施纲要（2016-2020）》中明确指出，高等学校要有机构专门负责法律事务和依法治理工作，要聘任专任的法律顾问，建立健全面向师生的法律服务体系。各地区教育行政部门根据实际情况，也对法律顾问作了明确规定。比如，江苏教育厅《关于全面推进依法治教的实施意见》中规定，江苏高校应设立负责法治工作的专门性机构，暂不具备条件的，可根据实际，整合相关职能，设立负责法治工作的综合性机构。各校要尽快形成一支以法治工作机构人员为主体、吸收专家和律师参加的法律顾问队伍。山东省教育厅《关于高等学校建立法律顾问制度的通知》中规定，2016年底前全省高校将普遍建立起法律顾问制度，吸收律师和法学专家组建法律顾问队伍等。陕西省教育厅《关于在高校建立法律顾问制度的意见》中要求各高校重视法律顾问制度建设，并要将法律顾问制度建设纳入考核内容。湖北省教育厅《关于建立健全教育系统法律顾问制度的实施意见》中对于法律顾问的聘任条件作了明确规定，其规定，高校应当聘请精通教育法律法规、熟悉学校管理的专业律师作为常年法律顾问，也可以聘请校内具有律师执业资格的教师兼职担任法律顾问。福建省教育厅《关于建立健全学校法律顾问制度的通知》中依据《关于推行法律顾问制度和公职律师公司律师制度的意见》对法律顾问的选任条件进一步细化，对任职年限、条件进一步规定。各地高校在法律顾问的设置上大部分采用了聘用专业律师（包括本校的兼职律师），而本文仅就此模式进行分析与讨论。
一、高校法律顾问的现状
根据现有的资料与调研结果显示，全国高校普遍建立了法律顾问。但在法律顾问的设立、工作内容方面却存在不统一的情况。各教育行政部门仅从宏观方面要求建立法律顾问，但如何建立，怎么运作均没有明确的工作指引，加上各高校实际情况存在差异性很大。比如双一流高校、综合性大学、应用型本科院校、民办院校、高职院校的法律顾问设置完全不同。双一流高校涉法涉诉多，法律顾问的工作繁琐，投入人、财、物相对也多，而相比之下，民办高职由于缺少投入、涉法事务相对简单，法律顾问的工作也单一。
对于法律顾问的工作内容，高校与律师均没有明确。在实际工作中就形成了有事找律师，法律顾问顾而不问。而律师也缺乏主动性，不能主动参与高校的涉法事务。有相当一部分法律顾问仅仅是负责合同审查、起草，参与高校涉诉案件，在今天的高校运作中显然是不够的，比如因涉法事务而引起的次生风险防范，高校未加以重视。[1]当然也有个别高校走向另一个极端，将高校的决策性事项全交由法律顾问来决定，这显然也放大了法律顾问的功能。
根据高校对法律顾问的管理不同，一般分几种模式[2]:1．设置专门的管理部门，比如法律事务中心、政策法规处、法务部等；2．挂靠某个部门，比如校长办公室，人事处等，由该部门负责专人对接；3．直接由分管校领导负责管理。而高校涉及需要法律顾问处理时，也分为两种运作机制，一是校内各部门需要法律顾问处理事务时，则统一向管理部门申请，由管理部门审核后再分配给律师处理；二是校内各部门需要法律顾问处理事务时，各自直接与律师联系。
二、法律顾问在运行中存在的问题
高校在整个法律顾问运作过程中，从现在的调研结果来看，存在着以下问题。
（一）法律顾问选聘考核简单
高校选聘专业律师作为法律顾问是至关重要的，如何选？怎么选？这些问题直接影响日后法律顾问的运作。一般来说高校选聘专业律师主要有以下几种途径：直接邀请、公开招标、推荐介绍、律师主动接洽。而根据我们调研结果发现，直接邀请、推荐介绍占比最高，公开招标比例最少。正因为大部分高校对选聘工作没有经验或不够重视，选聘存在随意性，只考虑价格，不考虑质量。大部分没有考虑律师或律师事务所的教育行业非诉业务背景、律师执业年限、律师专业化。法律顾问聘用到期后，在续聘的问题上很少有高校能作比较全面的考核，对于律师的工作能力、法律素养等很少考核。一般不出问题就续聘。
（二）法律顾问工作范围过窄
随着高校事务的多元化、复杂化，伴随而来的法律风险也与日俱增。但我们调研发现，高校交办给律师的主要工作占比最多前三项为：合同起草、审查，参与诉讼，涉法涉诉事务处理。而在今天来看，高校法律顾问远不止这些事务，比如法律风险控制，参与学校重大事项决策，参与日常管理（调解纠纷、重大项目谈判，起草审查规章制度），普法宣传，知识产权保护，学术不端行为处理，资产管理，师生员工法律知识培训，舆情危机处理等。在此方面可以借鉴美国高校总法律顾问办公室的做法。[3]
（三）法律顾问地位不高
律师受高校委托作为法律顾问负责处理学校的法律事务的行为并不等同于一般的委托代理关系，而应当有独立于高校的处理权。但在调研中发现，法律顾问地位不高，主要体现在以下几方面：
1．法律意见采纳率低。律师在工作中发现高校存在的法律问题，尤其是重大事项存在违法情况下而出具的法律意见，往往高校采纳率不高。高校面对法律意见时对自己有利的意见听，不利的就选择不听。
2．处理事务独立性差。理论上，律师的专业意见在某些问题上拥有最终决定权，但事实上，很多问题在处理过程中，律师没有独立性，甚至律师函的内容均由学校来拟定，律师只负责签名、发布。甚至有高校利用律师的专业能力去规避存在的违法行为。
3．法律顾问层级低。[4]律师在处理法律事务中需要与各部门沟通时，很多部门配合度不高，对于律师提出的意见也不太重视，走过场。一旦出现具体的法律问题，全部抛给律师处理，有的甚至不考虑实际情况，无理地要求律师必须解决。律师连拒绝的权利都没有。
（四）法律顾问能力有待提高
由律师来担任法律顾问有其优势，但也存在一些问题。实际运作中，部分律师事务所指派到高校担任法律顾问的年轻律师，仅有热情，却缺乏工作经验。根据调研结果来看，主要有以下几点问题：
1．教育行业知识缺失。除兼职律师外，大部分专职律师没有教育行业的工作经验。对于教育法律法规、教育行政部门政策、专业设置、招生就业等问题完全是一片空白。如今，只了解民法、合同法、劳动法等是远远不够的，如果不了解教育行业，很难开展工作。
2．服务意识不强。很多律师在担任法律顾问期间，大部分是高校让我做什么我就做什么。而很少去关注高校的日常工作或存在的重大隐患，更不用提对于高校事前、事中风险控制等不能仅限于简单的合同审查、起草，参与诉讼等工作，要学会开拓新业务，主动发现并解决高校存在的问题。
3．法律素养有待提升。做为一名律师，尤其是担任高校法律顾问，应当有一定的职业素养。但在调研中发现，部分律师素养不高，专业知识陈旧，服务态度差，时间观念不强，不能保守在工作中获悉的高校秘密[5]，甚至个别律师与高校发生矛盾后，把学校说得一无是处。
（五）法律顾问缺少监管
法律顾问的工作做得如何，谁来监管，这个问题很少有高校会考虑。举个例子，高校让律师审查一份合同，律师出具了法律意见。随后高校按律师的意见进行修改，最终签署了该合同。但在合同履行中，发现合同的条款存在不平等，使得高校处于被动地位。律师是否要负责？怎么避免这个问题发生？显然律师是要负责的。当然不排除律师的能力有高低，有可能律师已经尽了勤勉义务，但如果律师做事草率马虎呢？现在学校的逻辑就是我们不懂法律，所以请懂法律的来，律师说什么就是什么。正因如此，没有监管造成不必要的损失。
三、高校法律顾问发展对策
综上所述，高校法律顾问存在一定问题，如何解决这些问题，笔者认为应从以下几方面着手：
（一）完善顶层设计，建立统一高校法律顾问体系
目前在党政机关与大型公司均设立公职律师与公司律师。但高校性质比较复杂，根据我国的教育发展规划，高校主要是事业单位、民办非企业、民营企业三种。笔者认为法律顾问聘用可采用三种方案：1．公开向律师事务所招标，选聘法律顾问；2．直接将本校的兼职律师聘为法律顾问；3．将公立高校、民办非营利高校的法律顾问纳入公职律师体系，民办营利性高校法律顾问纳入公司律师体系，在接受高校管理时同时接受律师协会、司法行政部门的管理。
将法律顾问的任职资格、权利、义务、工作内容、晋升、奖惩、职称评定以法规规章的形式确定下来。[6]同时各地律师协会建立高校法律顾问专业委员会，指导高校法律顾问工作。
（二）梳理工作任务，完善高校法律顾问职责
结合调研数据，高校法律顾问主要有以下几方面工作：1．参与高校重大事项的研究与决策，出具法律风险评估报告与防范意见；2．参与规章草案和规范性文件送审稿的起草、论证，对现存的校内各类文件进行合规性检查；3．起草、修改审查各类合同（含劳动合同）；4．参与高校合作项目的洽谈，组织、实施招投标活动；5．为处置涉法涉诉案件、信访案件和重大突发事件、舆情信息处理等提供法律服务；6．参与处理申诉、诉讼、仲裁等法律事务；7．为师生员工提供法律咨询、开展普法活动等；8．担任校内各类申诉委员会、调解委员会成员；9．监督高校日常教学管理活动，对有可能引起法律纠纷的问题提出纠正意见；10．承担法律课程教学工作。
由于法律顾问职责范围广，有条件的高校可以选聘不同专业领域的法律顾问来分别处理不同的事务。
（三）优化工作流程，规范高校法律顾问程序
为解决高校法律顾问存在的上述问题，应当优化高校的工作流程，提升法律顾问地位，规范工作程序，参照中央的文件，应当做好以下几方面工作：
1．讨论、决定重大事项之前，应当听取法律顾问的法律意见，起草、论证有关规章草案，签订各类合同应当请法律顾问参加，或者听取其法律意见。应当听取法律顾问的法律意见而未听取的事项，或者法律顾问认为不合法不合规的事项，不得提交讨论、作出决定。对应当听取法律顾问的法律意见而未听取，应当请法律顾问参加而未落实，应当采纳法律顾问的法律意见而未采纳，造成重大损失或者严重不良影响的，应当追究党政机关主要负责人、负有责任的其他领导人员和相关责任人员的责任。
2．学校定期向法律顾问通报有关工作与任务完成情况，尤其是重大突发事件、群体性事件、舆情危机等必须在事件发生后2小时内向法律顾问通报，法律顾问有权实施法律监督，有权开展情况调查并发表意见。
3．学校各部门遇各类纠纷、申诉、诉讼、仲裁等事务，应当第一时间向法律顾问通报，由法律顾问决定采取何种处理方式。同时学校相关部门应当协助法律顾问收集相关证据并出庭应诉。
4．法律顾问针对在工作中发现学校存在教学、学生管理、招生就业、后勤、基建等方面有违法情况，有权要求有关部门限期作出说明，并提出整改意见。
5．法律顾问工作中获取的秘密不得对外公开，法律顾问除高校交办事情违法之外不得单方面解除委托代理关系。
（四）加强内外监督，确保法律顾问工作有序开展
高校法律顾问工作的重要性不言而喻，但如果不加强监督，则会产生严重后果。如何加强监督，笔者认为可以从下列方面着手：
1．高校法律顾问的选聘工作应当公平、公开、公正。组建专门的招标小组，可以由高校的分管院导、纪委、人事、法律顾问管理机构、院内或外聘法律学者、专家组成。防止在选聘工作中滋生腐败问题。
2．高校法律顾问工作中涉及到法律意见等工作文件必须存档备查，档案符合律师业务卷宗制作与装订要求。接受高校与当地律师协会、司法行政部门检查。
3．高校应对法律顾问工作作阶段性的考核，一学期考核一次，不合格的可终止其顾问工作。律师协会在年度检查中可对高校法律顾问的工作进行专项检查，对严重失职的可暂缓年度注册。
4．师生发现法律顾问在工作中出现违纪、违法、违规行为的，可向高校法律顾问管理机构反映，高校也可以向律师所在律师事务所、律师协会、司法行政部门反映。处理结果应当反馈给律师与相关当事人。对于情节严重的，高校可以解聘并要求赔偿损失，律师协会与司法行政部门可按相关规定处理。
（五）优化用人机制，提升法律顾问业务能力
高校的法律顾问必须要由责任心强、业务能力强的人来担任。这就需要高校在选聘工作时重点考察能否胜任。做为律师事务所来说也应当选派业务能力强的律师到高校担任法律顾问。有条件的高校可以引进“双师型”人才，即教师加律师，在担任法律顾问同时还能担任一定的教学工作，这对法律顾问熟悉高校教学、学生管理大有好处。为了提升高校法律顾问的工作，除了高校加大投入费用外，教育行政部门与律师协会应当举办相应的培训工作，教育部门侧重于教育政策的理解、执行，律师协会侧重于具体问题处理。律师协会应当建立高校法律顾问的交流与培训长效机制，通过设立专业委员会、讲座、提供业务操作指引手册等各种方式规范律师的工作。
高校法律顾问起步阶段难免遇到各类问题，需要教育部门、高校与律师共同努力，不断尝试探索一条适合自己的路，为高校的依法治教打下良好的基础。
参考文献
[1] 游倬锐，蔡钦培，方梓楠．中国高校法律顾问制度的实证研究———以广东省为例[J]．学理论，2017,(5):115-118.
[2] 夏欢．对建立健全高校法律顾问制度的思考[J]．文化学刊，2015,(6):118-120.
[3] 蒋园园．美国高校总法律顾问办公室的经验及其对我国的启示[J]．现代教育科学：高教研究，2012,(5):69-74.
[4] 刘瑛．对高校建立法律顾问制度的思考[J]．四川民族学院学报，2012,(4):74-76.
[5] 杨锐，夏红．试论高校法律顾问的角色定位[J]．新疆石油教育学院学报，2010,(6):50-51.
[6] 杭亮．完善高校法律顾问制度的思考[J]．法制与社会，2018,(20):168-169.